La trasformazione delle risorse del PNRR in cantieri e in nuovi servizi è il principale impegno che questo Governo sta mettendo in campo per riportare l’amministrazione italiana all’interno di una fisiologia attuativa degli investimenti finora sconosciuta.
Le numerose norme contenute nel DL 77/21, riguardanti la velocizzazione della fase a monte della gara e l’incremento della discrezionalità nelle procedure di affidamento, sono lo strumento per il raggiungimento di un obiettivo che il Paese non può fallire.
In questa corsa contro il tempo che l’Unione Europea ha imposto alla nostra pubblica amministrazione, si è innestato un anomalo ed esplosivo andamento dei prezzi delle materie prime (energetiche, alimentari, per le costruzioni) che, sebbene sembri essere congiunturale perché generato dagli effetti della pandemia ancora in corso (ad esempio sulla logistica) e dalla ripresa economica post pandemica, non sarà di breve periodo.
Secondo l’ultima revisione dello scenario macroeconomico di Prometeia, infatti, “si prevede una maggiore inflazione nel 2021 e anche nel 2022 anche se non è ritenuta l'inizio di un periodo prolungato di salita dei prezzi delle materie prime, fatta eccezione per quelle maggiormente utilizzate nei processi produttivi più coinvolti nella transizione verde”.
Tale andamento rischia di pregiudicare non solo la corretta esecuzione degli appalti in corso d’opera, ma anche di quelli la cui esecuzione ancora non sia iniziata, a causa dell’individuazione di basi d’asta inadeguate che possono impedire la possibilità di partecipare agli operatori più strutturati e corretti sul mercato o di rendere insostenibili offerte elaborate prima della fiammata inflazionistica.
Per provare ad affrontare questo problema, occorre individuare soluzioni interpretative e, se serve, anche normative, per favorire l’applicazione dell’articolo 106 del Codice dei Contratti Pubblici, mutuando e integrando, ad esempio, quanto fatto per adeguare la gestione degli appalti per realizzazione dei lavori e dei servizi alle difficoltà generate dalla pandemia nella sua fase più acuta.
In questo senso, si riporta di seguito uno stralcio delle LINEE DI INDIRIZZO - SICUREZZA E SALUTE NEI CANTIERI DI OPERE PUBBLICHE IN EMERGENZA COVID-19 – Prime indicazioni operative che ITACA (Istituto per l'innovazione e trasparenza degli appalti della Conferenza delle Regioni) ha elaborato per le stazioni appaltanti e che potrebbero rappresentare un primo spunto di lavoro in merito.
“In breve, si rappresentano le situazioni nelle quali le attività di aggiornamento del PSC impattano sulle procedure di gara.
1. Procedure di gara per le quali è stata predisposta l’aggiudicazione con conseguente contratto stipulato o da stipulare;
2. Procedure di gara per le quali è stata già presentata l’offerta ed è stata avviata la fase di valutazione;
3. Procedure di gara per le quali è stato pubblicato il bando ed è in corso il termine di presentazione delle offerte;
4. Procedure di gara da bandire sulla base di un progetto validato;
5. Interventi per i quali è in corso la progettazione o deve essere avviata.
Per le procedure di gara di cui ai numeri 1 e 2 può trovare applicazione l’art. 106 D.Lgs. 50/16 comma 1 lett. “c” o in alternativa la previsione di cui all’art.106 comma 2 nei limiti indicati dal medesimo articolo.
Per le procedure di cui ai numeri 3 e 4 può trovare applicazione l’art.106 D.Lgs. 50/16 comma 1 lett. “a” in aumento mediante apposite integrazioni dei documenti di gara e conseguenti attività di pubblicità.
Per le procedure di cui al numero 5, la progettazione deve essere aggiornata alla situazione emergenziale in atto, ma per far fronte all’eventuale mutamento delle condizioni derivanti dal superamento dell’emergenza, può essere prevista l’introduzione di una clausola ex art. 106 lett. “a” del D.Lgs. 50/16, al fine di rivedere in diminuzione l’importo da corrispondere all’aggiudicatario.”
Partendo da questa casistica, occorre individuare il presupposto per l’attivazione delle modifiche contrattuali che era ivi rinvenuto in quanto indicato nell’art. 107 del D.Lgs. 50/2016 e nell’allegato 13 del DPCM del 17 maggio 2020, per cui, allora, si configurava una legittima sospensione del cantiere e oggi potrebbe rinvenirsi in un rischio di risoluzione del contratto per eccessiva onerosità.
Ma la strada è senza dubbio in salita, se le istituzioni centrali non forniranno specifiche indicazioni alle stazioni appaltanti, legittimandole ad intervenire.
Per quanto riguarda, invece, gli appalti di opere in corso di esecuzione, l’articolo 1-septies della legge di conversione del decreto sostegni bis (Legge 23 luglio 2021, n. 106) ha individuato una soluzione eccezionale per il primo semestre del 2021, stanziando 100 mln di euro oltre a rendere possibile, per la stazione appaltante, il recupero di risorse economiche non solo all’interno del quadro economico dell’opera.
L’attuazione sta arrivando con un Decreto del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile in via di approvazione, che ha rilevato le variazioni di prezzo dei materiali da costruzione. Purtroppo, gli aumenti non sembrano affatto adeguati, perché il provvedimento ha contemplato un elenco incompleto di materiali il cui prezzo è variato oltre l’alea dell’8% (ovvero del 10% su base pluriennale) e una rilevazione dell’aumento di alcuni materiali, molto significativi nella realizzazione delle opere pubbliche, fortemente sottostimato.
Dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, le imprese, entro 15 giorni, dovranno presentare alle stazioni appaltanti istanza di compensazione dichiarando di aver subito gli incrementi eccezionali dei prezzi dei materiali riportati dal decreto.
Il Ministero dovrebbe chiarire, nel decreto o in un’apposita circolare, le modalità per la presentazione delle istanze da parte delle imprese e delle stazioni appaltanti e in particolare:
- Come valutare l’impatto dei singoli materiali previsti dalla tabella su lavorazione complesse;
- A causa dell’eccessiva specificità dei materiali presenti in tabella, la possibile applicazione analogica a materiali non presenti in tabella;
- La diversità dell’unità di misura usata in tabella con quella presente in contabilità;
- Il metodo e la base di calcolo su cui applicare l’aumento percentuale definito dal decreto.
Inoltre, il Ministro delle Infrastrutture Giovannini ha già annunciato l’estensione del meccanismo al secondo semestre 2021 con una misura da inserire in Legge di Bilancio, per cui è stata già prevista la copertura economica (ulteriori 100 mln di euro).
Occorre rilevare, però, che la soluzione del decreto Sostegni bis non tiene conto del fatto che anche il prezzo di altre materie prime, diverse da quelle influenti sui materiali da costruzioni, sia cresciuto in modo esponenziale. Ci riferiamo qui in particolare al costo dell’energia, del metano e di molti beni alimentari il cui incremento, se non diversamente ristorato, produrrà disequilibri contrattuali anche negli appalti di servizi.
Riteniamo, perciò, necessario individuare, anche in questi casi, una soluzione eccezionale che, estendendo temporaneamente l’applicazione dell’articolo 1664 del Codice Civile ai contratti pubblici diversi da quelli di lavori o consentendo l’attivazione dell’articolo 106 anche in assenza di specifiche clausole di revisione prezzi presenti nei contratti, offra le medesime possibilità di ristoro.
Infine, questa vicenda ha evidenziato l’assoluta inadeguatezza degli strumenti normativi esistenti in materia di revisione prezzi.
La travagliata esperienza della legislazione italiana a partire dalla legge Merloni, passando per il codice De Lise e finendo con il vigente Codice dei Contratti Pubblici rappresenta un ulteriore esempio di sfiducia tra pubblico e privato. Essa ha condotto il legislatore del 2016 a rendere addirittura facoltativo, per la stazione appaltante, l’inserimento di una clausola di revisione prezzi in bando e nel contratto.
Occorre, comunque, osservare come anche la legislazione precedente sia stata caratterizzata da meccanismi di revisione prezzi spesso incapaci di incamerare nei contratti in corso le fluttuazioni più significative dei prezzi all’interno dei contratti: la vicenda del Decreto-legge 133 del 2008 ne è un eloquente esempio.
Da questo punto di vista, esistono esempi in Paesi europei non lontani da noi, né geograficamente né amministrativamente, che potrebbero essere di ispirazione per una revisione del nostro ordinamento.
In particolare, in Francia la revisione dei prezzi negli appalti pubblici è obbligatoria e prevista nel Codice dei contratti pubblici (Code de la Commande Publique).
L’articolo R2112-14 “Revisione prezzi” prevede infatti che: “I contratti con un periodo di esecuzione superiore a tre mesi che richiedono per la loro realizzazione l'utilizzo di una parte significativa di forniture, in particolare di materie prime, il cui prezzo è direttamente influenzato dalle fluttuazioni dei prezzi mondiali, comprendono una clausola di revisione dei prezzi che include almeno un riferimento agli indici ufficiali di fissazione di tali prezzi, conformemente alle disposizioni dell'articolo R. 2112-13”.
L'inosservanza dell’obbligo di revisione dei prezzi costituisce un mancato rispetto degli obblighi di pubblicità e di invito alla concorrenza, che può comportare l'annullamento della procedura di aggiudicazione.
L'articolo R2112-13 del Codice francese precisa poi che:
- la clausola di revisione deve indicare la data in cui il prezzo iniziale è stato stabilito, le modalità di calcolo della revisione e la frequenza della revisione del prezzo
- le modalità per calcolare le revisioni dei prezzi sono tre: l’utilizzo di un parametro di riferimento, l’applicazione di una "formula rappresentativa dell’evoluzione del costo della prestazione" o una combinazione di queste due modalità.
Quindi, se i contratti sono stati conclusi senza rispettare questo obbligo e sorgono difficoltà durante l'esecuzione del contratto, a causa di grandi fluttuazioni dei prezzi, la stazione appaltante può essere ritenuta contrattualmente responsabile.
Confidiamo, pertanto, e presenteremo emendamenti in merito, che la legge delega di riforma del Codice dei Contratti Pubblici, prevista dal PNRR come riforma abilitante e già attualmente in discussione in Parlamento, possa finalmente dare un’indicazione che ripristini chiaramente l’obbligatorietà della presenza nei bandi e nei contratti di una clausola di revisione prezzi e che, poi, i decreti delegati di attuazione definiscano, per tutte le tipologie di contratti pubblici, sistemi più efficaci di rilevazione dei prezzi, adatti a mantenere l’equilibrio sinallagmatico del contratto stipulato tra impresa e pubblica amministrazione, fondamentale per la corretta esecuzione dell’opera e del servizio.
