LA PROGRAMMAZIONE E LA PROGETTAZIONE NEL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

Marco Mingrone, Responsabile Ufficio legislativo ANCPL

La discussione seguita all’approvazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici si è incentrata soprattutto sulle questioni collegate alle procedure di gara ed all’esecuzione, tralasciando un po’ le fasi a monte del bando.
Anche quando il dibattito si è rivolto alla progettazione, ci si è soffermati quasi esclusivamente sulla limitazione più o meno rigida dell’utilizzo dell’appalto integrato.
Significative invece sono le novità in materia di programmazione e progettazione, con un parziale ridisegno di queste fasi.
In particolare l’effetto della separazione tra progetto ed esecuzione dei lavori, insieme all’introduzione di altri nuovi istituti, quale ad esempio il dibattito pubblico, ha determinato in ciascuna delle fasi di programmazione e progettazione una separazione di attività precedentemente “accorpate”.
La separazione del finanziamento della progettazione da quello dell’opera ha determinato l’introduzione del Programma biennale dei servizi e delle forniture, al cui interno troveranno collocazione anche i servizi di architettura e ingegneria.
L’accorpamento di studio di fattibilità e progetto preliminare in progetto di fattibilità tecnica ed economica ha rafforzato l’esigenza di anticipare le attività di indagine (geologiche, archeologiche ecc…) rispetto allo stesso primo livello della progettazione rivisitato.
Tali attività dovranno essere precedute da un importantissimo adempimento da parte dell’Amministrazione, la predisposizione del Documento Preliminare alla Progettazione (DPP).
Infatti senza la definizione del quadro esigenziale, delle finalità e degli obiettivi specifici dell’opera, del suo dimensionamento fisico ma soprattutto economico-finanziario con la redazione del Quadro Tecnico Economico e dei riferimenti normativi, sarebbe impossibile non solo avviare l’attività progettuale e pre-progettuale, ma anche inserire il progetto (ovvero il prodotto dei servizi di ingegneria e di architettura) all’interno del Programma biennale dei servizi in modo da poterle finanziare con risorse proprie o trasferite da altri (il MIT finanzierà non solo il fondo per la progettazione, ma anche un fondo revolving insieme a Cassa Depositi e Prestiti).
Inoltre il primo livello progettuale assume particolare rilevanza rispetto al precedente primo livello, progetto preliminare, non solo in quanto tale documento deve contenere l’analisi delle alternative progettuali secondo la valutazione costi benefici, ma anche perché costituisce la condizione indispensabile al fine del finanziamento dell’opera attraverso il suo inserimento nel Programma triennale dei lavori pubblici.
Nel decreto correttivo, poi, viene ulteriormente precisato il contenuto del primo livello di progettazione, con la definizione del «documento di fattibilità delle alternative progettuali» in cui sono individuati ed analizzate le possibili soluzioni progettuali alternative ed in cui si dà conto della valutazione di ciascuna alternativa, sotto il profilo qualitativo, anche in termini ambientali, nonché sotto il profilo tecnico economico
Questa maggiore definizione del processo dovrebbe auspicabilmente condurre verso una progettazione più completa e robusta su cui poter far partire la fase finale della progettazione e quella realizzativa.
Inoltre, l’individuazione di una maggiore specializzazione dei ruoli tra mercato (società di progettazione e ingegneria) e pubblica amministrazione, attraverso lo spostamento dell’incentivo del 2% ai tecnici interni dalla progettazione alla programmazione, all’attività del RUP, alla verifica dei progetti, alla direzione lavori e al collaudo, dovrebbe influire anch’essa sulla qualità del processo poiché fa concentrare gli attori sulla propria attività caratteristica.
Anche l’introduzione progressiva degli strumenti di modellazione elettronica per l’edilizia e le infrastrutture (BIM), che secondo la bozza di decreto predisposta dal MIT dovrebbe partire per le opere di importo superiore a 100 mln di euro dal 1° gennaio 2019, dovrebbe migliorare la qualità della progettazione.
Infine, la possibilità prevista dal decreto correttivo di utilizzare l’appalto integrato per i “lavori con netta prevalenza dell’elemento tecnologico e innovativo”, seppur necessiterà di elementi interpretativi più certi, costringerà certo le stazioni appaltanti ad un più selettivo utilizzo dello strumento rispetto al passato, riaprendo al contempo la possibilità di sfruttare l’apporto di tutta la filiera (i progettisti e i direttori dei lavori ma anche i valutatori, i certificatori, le imprese, i produttori di materiali e i collaudatori) che in fase di ingegnerizzazione dell’opera potranno consentire quelle grandi innovazioni che solo procedure di affidamento “più libere e contrattuali” favoriscono e che la rigida separazione operata dal decreto originario aveva forse compromesso.
Fin qui il disegno contenuto nel nuovo codice dei contratti pubblici, ma a quando la sua attuazione?
Sono quattro i provvedimenti fondamentali per definire il dettaglio di tale quadro:
1. il DM di cui all’articolo 21, comma 8 che dovrà individuare contenuti minimi, priorità per la suddivisione in lotti, modalità di aggiornamento della programmazione triennale e degli elenchi annuali di opere da realizzare, con particolare attenzione a quelle incompiute;
2. il decreto attuativo dell’articolo 23, comma 3 sui contenuti dei diversi livelli della progettazione, ma non solo;
3. il decreto di cui all’articolo 23, comma 13, sull’introduzione del BIM;
4. ma soprattutto il DPCM sulla qualificazione delle stazioni appaltanti, attorno al quale ruota la maggior parte dell’impianto del nuovo codice.
Purtroppo nessuno dei quattro provvedimenti ha ancora visto la luce, anche se sono in una fase di avanzata definizione, e la realtà ad oggi vissuta dagli operatori è ancora ben lontana dall’auspicabile quadro delineato dalla legge, con rapporti tra imprese e PA improntati ad un confronto ancora troppo competitivo e diffidente (con sconfinamenti dalle ragionevoli regole oggi esistenti) e troppo poco cooperativo quindi lontano da quei livelli di collaborazione necessari a vincere la scommessa del nuovo codice.
Infine, il mercato dei lavori tarda a recuperare terreno in termini quantitativi (come rilevato anche dall’ANAC nella sua relazione annuale al Parlamento), anche perché il passaggio a vuoto determinato dalla mancanza iniziale di un regime transitorio (solo parzialmente e molto limitatamente affrontata dal decreto correttivo) viene riempito con difficoltà dal forte incremento delle gare di progettazione dell’ultimo anno che, come oltretutto rileva anche l’OICE nella sua recente analisi comparativa sugli esiti delle gare degli ultimi quattro anni, si trasformano con molta lentezza in progetti esecutivi e quindi in bandi di gara per l’esecuzione.
Insomma anche in questo caso le meritevoli innovazioni definite dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici non hanno ancora prodotto gli effetti per cui erano state immaginate.