assemblea 06-11-18-47

Il settore sta vivendo da oramai un decennio la peggiore crisi della storia della Repubblica. Le ragioni sono molteplici e sarebbe necessaria un’analisi ben più qualificata di quella di chi scrive e ben più di un semplice articolo per una Newsletter.

Abbiamo però il dovere di discutere del tema e di farlo mettendo in campo, ciascuno in base alle proprie competenze e conoscenze, tutte le riflessioni e le proposte di cui siamo capaci. La situazione è troppo grave e non possiamo concederci il lusso di stare a guardare.

Ho deciso, pertanto, di approfittare della ns. Newsletter per riproporre ancora una volta il ns. punto di vista, espresso in occasione delle ns. assemblee, nei ns. bilanci, nelle interviste fin qui rilasciate: quello di un Consorzio che vanta una base sociale – con oltre 140 soci distribuiti su tutto il territorio nazionale, un giro d’affari di 6 miliardi di euro e circa 60.000 addetti diretti – composta da cooperative che si collocano tra i principali player del mercato nazionale delle costruzioni e dei servizi e da medie e piccole cooperative, la cui operatività è più radicata nel territorio di appartenenza, con un ampio ventaglio di competenze e specializzazioni. Tale caratteristica ci consente una visuale privilegiata sull’emergenza che il comparto vive, diversa – per trasversalità – da quella delle singole aziende e – per operatività diretta – da quella delle associazioni di categoria.

Le principali ragioni della crisi che ha colpito il mercato pubblico delle costruzioni e le aziende che operano prevalentemente in tale mercato sono:

  • L’assenza di una politica industriale.

Numerose sono, soprattutto negli ultimi tempi, le critiche che si levano nei confronti del nuovo Codice degli Appalti. Indipendentemente da valutazioni sui contenuti del codice – per molti versi efficaci, condivisibili e capaci di fornire maggiore trasparenza al settore, per altri estremamente dannosi per un contesto industriale già fortemente provato dalla crisi – la questione è di più ampio respiro. Il settore patisce da anni l’assenza di una politica industriale di medio periodo e di misure graduali di orientamento del mercato per raggiungere gli obiettivi prefissati. Le imprese hanno bisogno di scenari chiari e stabili e, dopo tanti anni di violenta crisi del settore, di un orizzonte temporale adeguato per evolvere ed adattarsi: hanno senza dubbio il dovere e l’esigenza di leggere le tendenze e orientare di conseguenza i piani industriali di medio termine, ma hanno prima di tutto il dovere e la necessità di sopravvivere nel breve periodo. Pur avendo apprezzato alcuni sforzi di programmazione degli ultimi anni, sono mancati obiettivi stabili di medio termine. Rischiano di essere estremamente dannose per il settore l’adozione di misure che comportino repentini cambiamenti degli scenari di mercato dal momento che ciò impedisce alle aziende di programmare e di investire in sviluppo. Si pensi a tal proposito all’effetto negativo che ha avuto il cambiamento drastico – e “improvviso” rispetto agli obiettivi della programmazione precedente – della politica sugli incentivi per le fonti di energia rinnovabili. In questo quadro l’adozione pressoché istantanea di alcune misure contenute nel Codice ha avuto e sta avendo un rilevante impatto negativo sul mercato danneggiando ulteriormente un settore già fortemente provato dalla crisi. Sempre in questo contesto si inquadra la patologia – aggravata dalla burocrazia e dall’eccesso di regole – delle opere già avviate e poi bloccate. ANCE ha da tempo avviato la campagna «Sblocca cantieri» con un sito dedicato: si contano, al momento, 300 infrastrutture che, se sbloccate, metterebbero in moto 27 miliardi di euro.

  • La crisi di mercato

Già a fine 2016 (Relazione sulla Gestione – Bilancio 2016) denunciavamo una crisi senza precedenti per il mercato pubblico delle costruzioni, rispetto ai volumi pre-crisi finanziaria del 2008, che – dopo aver subito una contrazione del 44% nei primi 8 anni per effetto di una politica del rigore che aveva privilegiato la spesa corrente a danno degli investimenti – faceva registrare nel 2016 emissioni per 10,5 miliardi di euro rispetto, con una contrazione del 55% rispetto ai 23,2 miliardi del 2008.

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Buona parte di tale ulteriore contrazione era attribuibile all’entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti, con l’introduzione dell’obbligo di un livello di progettazione esecutiva per tutte le stazioni appaltanti pubbliche – ad eccezione dei “settori speciali” – per bandire una gara di appalto, misura adottata senza l’introduzione di un regime transitorio (“effetto codice”). Denunciavamo: «questo quadro avrà un impatto estremamente negativo sul portafoglio lavori degli operatori, ancora più grave se si considera che le imprese sono già fortemente provate da questi anni di crisi».

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Nel 2017 il mercato pubblico delle costruzioni, composto dai bandi di gara per opere completamente finanziate (escludendo, quindi, concessioni e iniziative in project financing), è stato caratterizzato da emissioni per un importo complessivo di 12,7 miliardi di euro, facendo registrare un incremento del 20,2% rispetto ai 10,5 miliardi di euro del 2016. Il dato è stato valutato escludendo gli 1,8 miliardi di euro di emissioni di RFI riservate all’ “Albo Fornitori” (dati Osservatorio INTEGRA).

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Si è trattato di un’inversione di tendenza positiva ma ben lontana dal rappresentare un segnale di ripresa. Il dato, infatti, è stato il peggiore dal 2008 con l’esclusione del solo 2016, anno dell’entrata in vigore del Codice degli Appalti. Una “soglia minima di ripresa” potrebbe essere rappresentata dal raggiungimento di volumi intorno ai 15 miliardi di euro (-35% rispetto al 2008), dato già superato nel 2014 (17,2 miliardi) per l’effetto “accelerazione” dei progetti finanziati con i fondi FESR dovuto alla scadenza della pluriennalità 2007-2013.
Secondo l’ANCE (Osservatorio Congiunturale febbraio 2018) «Il 2017 è stato per le costruzioni un anno di grande delusione, nel quale erano state riposte molte aspettative sul tanto atteso cambio di segno per il settore, dopo una lunga e profonda crisi».
Oltre a contribuire alla contrazione del mercato – sia attraverso il blocco delle emissioni nel 2016 e in buona parte del 2017 come effetto dell’applicazione immediata del «divieto di appalto integrato» e sia per aver introdotto un contesto normativo percepito come «complesso» dalle stazioni appaltanti minori, con conseguente rallentamento delle emissioni – il Nuovo Codice degli Appalti ha inciso negativamente anche sulla «qualità» dei bandi pubblicati.
Un esempio per tutti: l’obbligo del progetto esecutivo a base di gara senza un periodo transitorio, la mancata corrispondente qualificazione delle stazioni appaltanti, un mercato dell’ “ingegneria” non maturo per tale previsione, la sopraggiunta impossibilità per le imprese di fornire valore aggiunto alla fase progettuale hanno comportato: i) un forte rallentamento nell’emissione di nuovi bandi che si è protratto anche nel 2017 e rischia di interessare anche il 2018; ii) il rischio di progetti esecutivi carenti con ricadute negative sulla certezza dei costi e dei tempi ed incremento del contenzioso; iii) il rischio di elementi «discrezionali» o «quantitativi» come base per la valutazione delle offerte economicamente più vantaggiose.
Il combinato disposto del comma 1 dell’art 59 («scelta delle procedure»: «Gli appalti relativi ai lavori sono affidati, ponendo a base di gara il progetto esecutivo») e dell’art. 95 («criteri di aggiudicazione dell’appalto»), infatti, costituisce un ossimoro: offerte economicamente più vantaggiose con un progetto esecutivo a base di gara rischiano di assumere a riferimento criteri che valorizzino costosi «miglioramenti prestazionali» o elementi ad elevato margine di discrezionalità (in contraddizione con il tentativo di contrastare la corruzione).
Il rischio concreto – che in molti casi si trasforma in certezza – è quello di una surrettizia reintroduzione del criterio del prezzo più basso, che non si argina incidendo solo sul «peso dell’offerta economica» sul punteggio complessivo, ma intervenendo sulla formula per il calcolo dei punteggi (nel caso di formula «lineare sul ribasso» gli effetti del ribasso sono determinanti) e sull’introduzione di elementi qualitativi effettivamente «qualificanti»; bisognerebbe ripensare, almeno in parte, all’appalto integrato.
La surrettizia reintroduzione del criterio del prezzo più basso riguarda sia gli appalti di servizi che di costruzione e danneggia le imprese «corrette» che garantiscono il «buon lavoro» (sicurezza e tutela dei diritti).

  • Difficoltà finanziarie

Nel contesto fin qui descritto, le imprese hanno dovuto fare i conti anche con una crisi di liquidità senza precedenti, risultato del combinato disposto di credit crunch, ritardi nei pagamenti della pubblica amministrazione e introduzione di norme vessatorie come lo split payment.

  • Difficoltà nella gestione del contratto

Alla luce di quanto fin qui esposto, appare pienamente condivisibile il punto di vista del Presidente di ANCE Gabriele Buia che, in occasione dell’Assemblea del 16 ottobre, ha proposto di favorire «forme agevoli e snelle come l’accordo bonario per la definizione del contenzioso in corso d’opera», precisando come sia «questo, infatti, l’unico contenzioso che blocca veramente le opere; quello in fase di gara, come illustrato dal Presidente del Consiglio di Stato Pajno, rappresenta meno del 3% degli appalti di lavori».
Contenzioso che, oltre a «bloccare le opere», danneggia gravemente le imprese che, spesso, sono costrette ad attendere anni per vedere riconosciute spettanze legittime, con ulteriore aggravio finanziario e conseguenti diseconomie nella gestione dei cantieri.

  • Burocrazia

È uno dei principali mali del Paese. Come faceva osservare Buia in occasione della già citata Assemblea ANCE del 16 ottobre scorso, «non esiste altro Paese al mondo il cui occorra tutto questo tempo per avviare un’opera pubblica: ci vogliono in media oltre 4 anni solo per aprire un cantiere, ma si arriva a 15 per un’opera sopra i 100 milioni».
La contrazione del mercato non è imputabile solo ad una mancanza di fondi: anche quando i fondi sono stanziati non si spendono.
Si pensi al caso dei 7,7 miliardi di euro da spendere entro il 2023 contro il dissesto idrogeologico del Piano “Italiasicura” lanciato dal governo Renzi nel maggio 2014. Il 12 settembre 2017 La Repubblica titolava: «I fondi mai usati del piano anti dissesto. Pronti otto miliardi, spesi cento milioni».
È necessario dare continuità alle scelte attuate e rimuovere gli ostacoli nelle procedure di spesa.
Analizzate le principali cause, veniamo agli effetti della crisi.

Già nella Relazione sulla Gestione del Bilancio 2017 avevamo evidenziato come gli effetti della crisi sulle imprese del settore fossero plasticamente rappresentati dal confronto tra le classifiche del 2016 e quelle del 2008:

  • ad aprile 2018, 20 tra le prime 45 imprese generali in classifica nel 2008 risultavano colpite da procedure concorsuali;
  • nelle classifiche del 2016 (comprendenti 50 imprese) la 45a impresa aveva una cifra d’affari poco superiore ai 49 milioni di euro, in drastica riduzione se confrontata ai 113 milioni fatturati dalla 45a impresa nel 2008;
  • si registrava un incremento della concentrazione dei fatturati: le prime cinque imprese nel 2008 rappresentavano il 36,4% del fatturato totale delle 45; nel 2016 l’incidenza saliva al 64% (del totale delle 50) anche per effetto di aggregazioni/acquisizioni di altre aziende e della crescita del fatturato estero; a tale proposito, si rilevava che nel 2017 tra i primi cinque General Contractor europei troviamo tre imprese francesi (Vinci, Bouygues e Eiffage) e la prima italiana in classifica – Salini Impregilo, la cui percentuale di fatturato nel mercato italiano rappresenta solo l’8% – all’11° posto; ciò grazie anche al fatto che le imprese francesi possono godere di un’importante quota di fatturato sviluppato in Francia, a differenza delle italiane (Eiffage ottiene quasi l’80% del suo fatturato «in casa»).

04-05Classifiche 2017 “le 50 maggiori imprese di costruzioni” italiane – Fonte: Guamari, società di ricerca

Nelle classifiche 2017 delle «50 maggiori imprese di costruzioni» compaiono per la prima volta, ben 12 imprese «specialistiche» che, fino al 2016, erano inserite in apposita classifica: indice della «desertificazione industriale».
Inoltre, ad oggi, le imprese in classifica nel 2008 colpite da forme di procedura concorsuale sono 24 su 45 (oltre il 50%), tra le quali spiccano, ASTALDI, Condotte, Grandi Lavori Fincosit e CMC.
Più in generale, si è assistito e si assiste all’uscita dal mercato di circa 120.000 imprese e alla perdita di 600.000 posti di lavoro, senza considerare l’indotto. Tutto questo nell’indifferenza generale.
In questo modo un Paese come l’Italia, con un fabbisogno di nuove infrastrutture mai soddisfatto, con la necessità di ristrutturazione e manutenzione dell’esistente, di riqualificazione dei tessuti urbani, con un’enorme urgenza di interventi di messa in sicurezza (vulnerabilità sismica, rischio idrogeologico, ecc.) e con gravi problemi di crescita economica, ha favorito e sta favorendo la scomparsa di un settore strategico come quello delle costruzioni, con un knowhow molto apprezzato anche all’estero, che ha sempre contribuito in maniera significativa alla crescita del PIL e all’occupazione.
È quanto mai urgente, alla luce di quanto fin qui descritto, adottare misure efficaci e tempestive per il rilancio del settore.
Pur condividendo appieno la necessità di un quadro regolatorio che garantisca un mercato trasparente, che combatta i fenomeni corruttivi e il rischio di infiltrazioni mafiose (in data 13 luglio 2017 INTEGRA ha ottenuto, prima in Italia nei settori dei servizi e dei lavori pubblici, certificazione – rilasciata dal RINA – di conformità del suo Sistema di Gestione Anticorruzione alla norma ISO 37001:2016, ad agosto 2017 ha adottato procedure all’avanguardia nella lotta al rischio di infiltrazione mafiosa e ha avviato il processo per dotarsi di un Piano di Compliance Antitrust conforme alle “Linee Guida sulla Compliance Antitrust” di cui al Provvedimento AGCM n. 27356 del 25 settembre 2018), è necessario un intervento che, prima di tutto, semplifichi l’attuale quadro e lo renda efficace, nell’interesse della collettività e delle imprese che operano nella legalità.
Il 16 ottobre Buia richiamava un’intervista al Presidente della Corte dei Conti Buscema al Sole 24 Ore in cui dichiarava: «più che nuove regole bisogna semplificare, e concentrarsi sugli obiettivi strategici: il caos normativo rischia di creare la paura della firma negli onesti e di non dare fastidio alla corruzione con le carte a posto».
Bisognerebbe prevedere interventi di rilancio del settore, facendo ripartire gli investimenti, semplificando gli iter amministrativi, favorendo l’accesso al credito, qualificando le stazioni appaltanti, premiando le imprese «virtuose» che operano nel rispetto della legalità e che garantiscano occupazione «di qualità».

In tal senso appaiono condivisibili le misure prioritarie proposte da ANCE e contenute nella Congiunturale del febbraio 2018:

  • «Adottare una politica di bilancio più favorevole agli investimenti (“Golden rule”);
  • Velocizzare le procedure di spesa dei fondi pubblici, eliminando i passaggi al CIPE successivi all’approvazione, da parte dello stesso, del Documento pluriennale di pianificazione (DPP) o di altri documenti di pianificazione o programmazione;
  • Eliminare le inutili duplicazioni di passaggi decisionali tra i ministeri;
  • Potenziare le Strutture di missione esistenti (Italia Sicura e Casa Italia) per favorire la gestione unitaria dei programmi di spesa;
  • Razionalizzare le attività di controllo della Corte dei Conti, al fine di concentrarne l’azione sulle attività di programmazione iniziale e, successivamente, sull’operato delle amministrazioni».

Così come appaiono pienamente condivisibili le proposte delle sigle sindacali FenalUil, Filca Cisl e Fillea Cgil.

Vincenzo Onorato Presidente del Consiglio di Gestione di Consorzio INTEGRA